La decisione riguarda una controversia promossa contro una variante del Prg per l’insediamento degli impianti sportivi in occasione dei Campionati mondiali di sci alpino del 2005.
Sul punto della legittimazione dell’associazione ambientalista riconosciuta Legambiente, la decisione qui annotata si limita a richiamare Cons. Stato, Sez. IV, 12 marzo 2001, n. 1382 (in questa Rivista, 2002, p. 526, con nota di SILVIA MARCHESE) che nega la legittimazione attiva di Italia Nostra ad impugnare atti che riguardano un centro storico in base all’assunto che « il concetto giuridico di ambiente non abbraccia ogni bene che abbia valenza ‘‘naturalistica’’ o ‘‘sociale’’, ovvero che abbia come unico riferimento definizioni extragiuridiche facenti leva sull’idea di habitat, in cui vivono gli uomini e gli animali ». Nello stesso senso in precedenza, espressamente richiamata dalla decisione del 2001, Cons. St., Sez. IV, 28 febbraio 1992, n. 223 (in Foro it., 1993, III, 97, nota di BENINI; in Cons. St., 1992, I, p. 207; e in Giust. civ., 1992, I, 1961) secondo il quale « e` inammissibile il ricorso di Italia Nostra contro il programma integrato di recupero della zona Arena-Ticinese di Milano, interessata da testimonianze archeologiche, proposto a tutela di interessi culturali (quelli della conservazione del patrimonio archeologico) e urbanistici in generale, poiche´ la legittimazione delle associazioni di cui all’art. 13, L. 8 luglio 1986, n. 349, a ricorrere in sede giurisdizionale amministrativa, sussiste solo per la tutela di interessi naturalistici». Sempre nello stesso senso, Cons. St., Sez. V, 10 marzo 1998, n. 278 (in Foro it., 1998, III, 267; in Foro amm., 1998, p. 708; e in Urbanistica e appalti, 1998, 560, p. 872, con nota di TOSCHEI) che esclude la legittimazione di Legambiente ad impugnare « atti a contenuto meramente urbanistico… senza alcun’incidenza sui valori ambientali » precisando che « la nozione di ‘‘ambiente’’ va desunta non dall’art. 82, D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 — norma, questa, precedente alla L. n. 349 del 1986 e concernente soltanto il riparto delle competenze tra Stato e Regioni in soggetta materia, senza dar disciplina alcuna ai poteri processuali delle associazioni ambientalistiche — ne´ tampoco dall’art. 130 R, trattato CE (nel testo introdotto dall’art. 438 del trattato Maastricht) — disposizione comunitaria che regola le nuove competenze dell’Unione Europea in materia di ambiente — ne´, ancora, dall’art. 17, comma 46, L. 15 maggio 1997, n. 127, che si limita a ribadire la possibilita` per dette associazioni, nei soli limiti gia` stabiliti dall’art. 18, L. n. 349 del 1986, di adire il giudice amministrativo anche contro gli atti di Regioni, Province e Comuni ». Sul punto pero` , e sulle varie sue sfaccettature, la giurisprudenza e` tutt’altro che consolidata, e sui suoi futuri sviluppi dovranno certamente incidere sia la riforma del Titolo V della Costituzione (e in particolare la formulazione dell’art. 118, ultimo comma) e la nuova Costituzione dell’Unione Europea. Gia` Cons. St., Sez. IV, 13marzo 1991, n. 181, in Cons. St., 1991, I, p. 347, ha ritenuto che le associazioni ambientaliste riconosciute (nella specie, Italia Nostra) possano proporre censure non solo attinenti alla violazione delle norme date a protezione dell’ambiente, ma anche di norme perseguenti interessi pubblici diversi, strumentalmente se atte a comportare l’annullamento del provvedimento impugnato e Cons. St., Sez. VI, 16 luglio 1990, n. 728, in Giur. it., 1992, III, 1, p. 518; in Giust. civ., 1991, I, 1096; e in Foro it., 1991, III, 485, ha ritenuto ammissibile il ricorso (nella specie, proposto da Legambiente) anche in difetto di allegazione di un danno ambientale specifico.
Vi e` poi un orientamento, minoritario ma decisamente meno restrittivo.
Secondo Cons. St., Sez. IV, 7 ottobre 2002, n. 5365, in Foro amm.-CDS, 2002, p. 2344, la legittimazione ad agire alle associazioni ambientaliste (nella specie, Italia Nostra che aveva impugnato atti concernenti la ristrutturazione della sede del Tribunale di Monguelfo in Trentino), contrariamente a quanto affermato dal giudice di primo grado spetta « non solo per la tutela degli interessi ambientali in senso stretto (che possono essere individuati negli aspetti fisico-naturalistici di una certa zona o di un certo territorio) bensi` anche per quelli ambientali in senso lato comprendenti proprio la conservazione e la valorizzazione dei beni culturali, dell’ambiente in senso ampio, del paesaggio urbano, rurale e naturale, dei monumenti e dei centri storici e della qualita` della vita… ».
Ha osservato in proposito la decisione che « solo attraverso la nozione allargata di ambiente… puo` raggiungersi l’effettiva tutela del patrimonio ambientale, culturale, storico e artistico di cui e` fornita l’Italia, patrimonio che sarebbe esposto a gravissimi rischi di sopravvivenza se la legittimazione ad agire fosse stata circoscritta ai soli singoli cittadini direttamente e autonomamente lesi da provvedimenti amministrativi».
In questo senso e` anche T.A.R. Lombardia, Sez. II, 6 dicembre 2002, n. 5093, in Foro amm.-T.A.R., 2003, p. 410, con nota di CALABRO ` , secondo la quale una associazione ambientalistica riconosciuta (nella specie, Legambiente) puo` ritenersi legittimata ad impugnare concernenti interventi su beni monumentali (nella specie, la ristrutturazione del Teatro alla Scala a Milano), se vi sia la dimostrazione concreta di una attivita` dell’associazione nel detto settore. In questo senso e` infine T.A.R. Liguria,Sez. I, 13 marzo 2003, n. 309, in Foro amm.-T.A.R., 2003, p. 489, secondo cui « gli atti impugnabili dalle associazioni ambientaliste (nella specie, Legambiente), non possono essere limitati in modo rigido a quelli che comportino una incisione materiale del bene ambiente, ma devono ricomprendere tutti i provvedimenti idonei a recare un apprezzabile pregiudizio al bene stesso, indipendentemente dalla loro specifica natura ». La decisione precisa al riguardo che la tutela del valore ambiente « deve essere assicurata in via prioritaria rispetto ai diversi e spesso confliggenti interessi di minor rango, con cui venga a confrontarsi nell’ambito dei complessi procedimenti che sempre piu` caratterizzano l’agire dei pubblici poteri. E tale tutela non puo` certo essere aprioristicamente limitata sul piano oggettivo a talune categorie di atti, ben potendo e dovendo, viceversa, essere perseguita con riguardo a qualsivoglia provvedimento se ed in quanto incisivo del valore protetto ».
L’ambiente non e` quello legislativamente definito — ricorda il T.A.R. Liguria — ma un valore di rango costituzionale, riportandosi cosi` alla ormai consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale — a partire da Corte Cost., 15 maggio 1987, n 167, in Giur. cost., 1987, p. 1212, fino a Corte Cost., 20 dicembre 2002, n. 536, secondo la quale « la tutela dell’ambiente non puo` ritenersi propriamente una materia, in quanto l’ambiente e` invece un valore costituzionalmente protetto in funzione del quale lo Stato puo` dettare standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale anche incidenti sulle competenze legislative che ex art. 117 Cost. spettino alle regioni su materie (governo del territorio, tutela della salute) per le quali quel valore costituzionale assume rilievo ».
Questo orientamento pare in linea anche con le disposizioni del Trattato dell’Unione Europea, ove e` affermato il principio generale dell’integrazione trasversale delle esigenze connesse con la tutela dell’ambiente nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie (art. 6).
Quanto al carattere tassativo o meno del riconoscimento operato dal Ministero ai fini della legittimazione (implicitamente affermato dalla decisione in esame), nel senso della tassativita` vi e` la gia` citata decisione del Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 luglio 1990, n. 728, che qualifica il riconoscimento come condicio iuris della legittimazione ad agire, con esclusione di un potere concorrente del giudice amministrativo; si vedano inoltre T.A.R. Trentino-Alto Adige, 2 giugno 1987, n. 134, in T.A.R.,1987, I, p. 2868; T.A.R. Marche, 23 novembre 2001, n. 1223, in Foro amm., 2001, p. 2963.
Nel senso invece della non tassativita` del riconoscimento ministeriale e dell’esistenza nel nostro ordinamento di un duplice sistema di accertamento della legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste, e quindi nel senso che il potere di individuazione ministeriale conferito dall’art. 13 della legge n. 349 del 1986 non esclude il potere del giudice di applicare direttamente la norma dell’art. 18, accertando, caso per caso, la sussistenza della legittimazione in capo ad una determinata associazione ad impugnare provvedimenti lesivi di interessi ambientali vi sono T.A.R. Veneto, 4 giugno 1998, n. 858, in Dir. regione, 1998, p. 873, con nota di FURLANETTO, secondo il quale sussiste « la legittimazione ad agire del comitato popolare per la verifica della compatibilita` ambientale dell’International Foam Italia nel giudizio concernente la realizzazione di impianto di deodorizzazione, tenuto conto della finalita` che tale comitato persegue e del particolare favore che l’attuale momento storico-politico riserva alle associazioni di tutela ambientale, intesa come tutela delle condizioni di vita della collettivita` nell’ambiente », e T.A.R. Veneto, 12 agosto 1998, n. 1414, in questa Rivista, 1999, p. 364, con nota di S. CIVITARESE MATTEUCCI; e in Dir. e giur. agr., 1999, p. 110, con nota di DI SCIASCIO, secondo cui l’accertamento della rappresentativita` delle associazioni ambientalistiche ai fini della liquidazione processuale delle stesse si basa su un duplice sistema, derivante rispettivamente dagli artt. 13 e 18, L. 8 luglio 1986, n. 349, il secondo dei quali affida al giudice l’accertamento, caso per caso, della legittimazione. Si veda inoltre Cons. St., Sez. VI, 7 febbraio 1996, n. 182, in questa Rivista, 1996, p. 694, con nota di A. MAESTRONI secondo la quale « Il Codacons puo` ritenersi legittimato a ricorrere in sede giurisdizionale amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi lesivi dell’ambiente, per le finalita` di tutela ambientale che esso persegue, intese come complesso delle condizioni di vita dei singoli e della collettivita`, nonche´ per la continuita` dell’attivita` svolta e la rilevanza esterna di cui e` connotata la sua azione». Questo secondo orientamento sembra trovare un solido fondamento normativo nella nuova formulazione dell’art. 118 della Cost. (« Stato, Regioni, Citta` metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento delle attivita` di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarieta`»). In proposito, il Consiglio di Stato ha osservato che l’ultimo comma dell’art.118 della Cost. « sancisce e conclude un percorso di autonomia non piu` collegato al fenomeno della entificazione, ma correlato piu` semplicemente alla societa` civile e al suo sviluppo democratico a livello quasi sempre volontario » (cosi` Cons.St., Sez. consultiva per gli atti normativi, 25 agosto 2003, n. 1440/2003. Sul punto degli effetti del nuovo art. 118 della Cost. si veda A. MAESTRONI, Ambiente e associazioni ambientaliste nel quadro della riforma del Titolo V della Costituzione, Univ. Ddgli studi di Bergamo, 2004, pp. 105 ss., e, piu` in generale, B. POZZO-M. RENNA (a cura di), L’ambiente nel nuovo Titolo V della Costituzione, Quaderni della Rivista Giuridica dell’Ambiente, n. 15, 2004).
In effetti, in diretta applicazione dei nuovi principi costituzionali e in particolare del principio di sussidiarieta`, il T.A.R. Liguria, Sez. I, 18 marzo 2004, n. 267 (in Foro amm.-T.A.R., 2004, p. 642) ha riconosciuto ad una associazione costituita ad hoc per la protezione di un bene ambientale (Comitato per la salvaguardia e lo sviluppo del Golfo dei Poeti) la legittimazione ad impugnare provvedimenti per la messa in sicurezza del porto di La Spezia.